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发改委回应产业政策之争:存在一些迫切需要解决的突出难题

2019/9/20 4:28:34

发改委回应产业政策之争:存在一些迫切需要解决的突出难题

9月14日上午的国家发改委新闻发布会上,新闻发言人赵辰昕回应产业政策之争,肯定了产业政策的作用,也承认“存在一些迫切需要解决的突出难题”,表示国家发改委“将会同有关方面统筹谋划产业创新发展和产业政策转型的顶层设计,强化改革意识,创新工作方法,积极推动产业迈向中高端水平”。

 

发改委:积极推动产业迈向中高端水平

本节信息来自国家发改委官方网站。

9月14日上午,国家发展改革委举行9月份定时定主题新闻发布会,政研室副主任、委新闻发言人赵辰昕出席发布会,介绍供给侧结构性改革、经济体制改革、投资工作、价格运行和价格监管、全国发用电量、完善银行卡刷卡手续费定价机制、设立国家生态文明试验区等有关情况,并就去产能督查、降低实体经济企业成本、产业发展政策、城市轨道交通建设融资等有关问题,回答了与会记者的提问。50多家境内外新闻媒体70余名记者参加了本场发布会。针对产业政策,现场发言实录如下。

凤凰卫视记者:请问近期炒得特别热的关于产业政策争论的问题。有专家指出,目前的产业政策实际上是变相的计划经济,政府在产业政策的制定上是有很多盲目性和滞后性,甚至认为这不利于创新,产业政策可以说是一场豪赌,政府不应该给任何行业制定产业政策,这只会阻碍整个市场经济发展,废除一切形式的产业政策是他们的呼声。不知道发改委对这样的观点如何看,对产业政策又如何评价?谢谢。

赵辰昕:我是这么看的,对于任何事物,社会上都会有各种各样不同的观点和看法,这非常正常,对产业政策当然也不会例外,你既然提到了这个问题,我就说点我自己的看法。

第一,从目前的国际情况看,不同发展阶段的各个国家都在运用产业政策,当然,根据经济发展国情、文化、体制等方面的差异,世界各国的产业政策可能在目标上、在内容上、在措施上会有所不同。但是,我们研究发现各国确实都在运用产业政策,通过产业政策在不同领域、不同侧面发挥作用。举一个最现实的例子,国际金融危机以来,发达国家都高度重视实体经济的发展,比如美国提出了“先进制造伙伴计划”,还有“先进制造业国家战略计划”,也有人讲这叫“制造业回归”。比如日本实行了“产业重生战略”,德国也发布了“关于实施工业4.0战略的建议”,这些都是不同国家运用产业政策的具体体现。

第二,我们回顾一下,从中国改革开放以来,我国的产业政策确实对我国的发展发挥了至关重要的作用。改革开放之后,我国政府相继出台了很多与产业发展相关的措施,有的叫规划、有的叫政策、有的叫目录,还有一些相关的优惠措施。这些产业政策对拉动经济发展、促进结构调整、调节供求关系等方面都发挥了积极的作用,更是我国产业发展取得辉煌成绩的重要保障。

第三,我们也在认真评估当前的产业政策,当前我国经济发展进入新常态,我们现有的产业政策确实存在与新常态不相适应的地方,从目前产业政策的实施情况看,也存在一些迫切需要解决的突出难题,我们要通过相关的调整来使这些政策适应新常态的需要。

第四,在当前这种情况下,确实有必要统筹谋划好产业创新发展和产业政策转型。我们将认真贯彻落实党中央、国务院关于推进供给侧结构性改革重大决策部署,牢固树立创新、协调、绿色、开放、共享新发展理念,坚持问题导向和目标导向,发挥市场配置资源的决定性作用和更好的发挥政府作用。按照这样的思路和原则,我们将会同有关方面统筹谋划产业创新发展和产业政策转型的顶层设计,强化改革意识,创新工作方法,积极推动产业迈向中高端水平。

 

 

林毅夫:有产业政策 经济发展才能成功

针对产业政策,林毅夫认为,“经济学家的责任……是要研究清楚产业政策成功和失败的道理,以帮助政府在使用产业政策时,减少失败,提高成功的概率。” 本文转载自观察者网。

在我国当前经济发展进入新常态之后,如何在“有效的市场”环境中发挥“有为的政府”的作用,推动产业从中低端向中高端,以及将来从中高端向高端升级,实现可持续的中高速增长?从新结构经济学的视角,根据现有产业和国际前沿的差距,可将我国的产业分成五种不同类型,政府因势利导的作用各有差异。

第一种是追赶型产业。2014年我国人均GDP为7500美元,同年美国的人均GDP是57101美元、德国44999美元、日本38491美元,韩国24329美元。这种人均GDP的差距反映的是劳动生产率水平的差距,代表我国现有产业的技术和附加值水平,比发达国家同类产业的水平低,处于追赶阶段。我国的汽车、高端装备业、高端材料即属于这种类型。

对于追赶型产业,我国各地政府和金融机构可以在资金融通和外汇获取上支持所在地的合适企业像吉利汽车、三一重工那样,到海外并购同类产业中拥有先进技术的企业,作为技术创新、产业升级的来源。发达国家自2008年的国际金融危机以来,经济发展乏力,很多拥有先进技术的企业经营不好,低价求售,出现了许多好的并购机会。

在没有合适的并购机会时,各地政府也可以提供方便,支持所在地的企业像华为、中兴那样,到海外设立研发中心,直接利用国外的高端人才来推动技术创新。

另外,各地政府也可以筛选我国每年从发达国家大量进口的高端制造业产品,根据其地区比较优势,创造这些产业所需的基础设施,改善营商环境,到海外招商引资,把那些高端制造业产品的生产企业吸引到国内来设厂生产。我国现在的GDP规模约占世界的14%,在新常态下,每年6.5%以上的增长意味着我国每年对世界贡献将近一个百分点的增长,现在世界每年的经济增长在三个百分点左右,也就是说,我国每年对世界市场容量扩张的贡献率达到30%。如果地方政府能够根据这些高端制造业的需要提供合适的基础设施、人才培训、营商和法制环境,国外许多高端生产企业,会有很高的积极性到国内设厂生产,以满足我国不断扩大的需求,并以我国为基地生产供应世界各地的市场。江苏省太仓市的中德企业合作园区2012年被工信部授予“中德中小企业合作示范区”,到2014年底吸引了220家德国企业入园,投资总额达20亿美元,就是一个很好的案例。在中高端产业的招商引资上我国仍处于大有作为的机遇期。

 

第二种是领先型产业。我国作为中等偏上国家,有些产业,像白色家电、高铁、造船等,其产品和技术已经处于国际领先或已接近国际最高水平。领先型产业必须依靠自主研发新产品、新技术,才能继续保持国际领先地位。

自主研发包括两种不同性质的活动:新产品、新技术的“开发”和新产品、新技术开发所需“基础科研的突破”。企业开发的新产品、新技术可以申请专利,这类活动理当由企业自己来进行。但是,基础科研不仅投入大、风险高,其产品是论文,属于社会公共知识,企业没有从事基础科研的积极性。

美国这样的发达国家的产业,绝大多数属于领先型产业,技术创新和产业升级所需的基础研究,绝大多数是由美国国家科学基金会资助高校,或是由美国国家健康研究院等政府支持的科研机构来进行,欧洲、日本等发达国家也以政府的资金支持类似的机构来进行这方面基础研究。我国自然也必须采取同样的方式来支持领先型产业的新技术和新产品开发所需的基础科研。

我国的中央和地方政府可以用财政拨款设立科研基金,支持所在地领先型产业的企业与科研院校协作进行基础科研,支持企业开发新产品、新技术。中央和地方政府也可以以资金支持相关行业的企业组成共用技术研发平台,攻关突破共用技术瓶颈,在此突破的基础上再各自开发新产品、新技术。在企业新技术和产品开发取得突破后,中央和地方政府也可以通过采购,帮助企业较快地形成规模化生产,以降低单位生产成本,提高产品的国际竞争力。

领先型产业需要到世界各地建立销售、加工生产、售后服务等网络,以开发市场,中央和各地政府也需要在人才培训、资金、法律、领事保护、投资保护上给予相关企业的海外拓展必要的支持。

 

第三种是退出型产业。这类产业有两种类型,一类是丧失比较优势的产业,另一类是在我国还有比较优势,但是产能有富余的产业。

劳动密集型的出口加工业是最典型的第一类产业。这类产业最主要的成本是工资成本。目前,我国一线工人的月工资是3000元-4000元人民币,相当于500美元到600美元之间。到2020年“十三五”结束,实现十八大提出的两个“翻一番”目标,加上人民币升值,普通工人的月工资至少会上升到1000美元。这类产业在我国失掉比较优势是不可逆转的趋势。

面对这种挑战,我国劳动密集型出口加工产业中的一部分企业可以升级到品牌、研发、品管、市场渠道管理等高附加值的微笑曲线两端。从事生产加工的多数企业则只能像上世纪60年代以后日本和80年代以后亚洲四小龙的同类产业中的企业那样,利用其技术、管理、市场渠道的优势,转移到海外工资水平较低的地方去创造第二春,把我国的GDP变为GNP,否则必然会因竞争力丧失、海外订单流失而被淘汰掉。这些加工企业在海外的成功也将给我国相关产业中附加价值比较高的中间部件和机器设备的生产企业提供海外市场,成为我国产业转型升级的拉动力。

我国各种劳动密集型出口加工产业,绝大多数在一些市县形成产业集群,这些产业集群所在地的地方政府可以采取以下两种因势利导的政策:一是提供设计、营销方面的人才培训、展销平台等,鼓励一部分有能力的企业转向“微笑曲线”的两端,经营品牌的企业则可以对其新产品开发的费用给予和高新产业研发费用一样在税前扣除的待遇;二是协助所在地加工企业抱团出海,提供信息、海外经营人才培训、资金支持,以及和承接地政府合作设立加工出口园区等,帮助企业利用当地廉价劳动力资源优势来提高竞争力,创造企业的第二春。

根据这一思路,我国劳动密集型加工出口业应向何处转移?由于我国是一个13亿人口的大国,第三次工业普查显示,整个制造业的从业人员高达1.25亿人。以人口规模相对较小的越南、柬埔寨、老挝、孟加拉等国而言,我国的劳动密集型加工产业稍微往那些国家转移,马上就会带动其工资和我国一样迅速上涨,实际上这正是近些年来那些国家出现的情形。

从人口和劳动力供给而言,非洲现在有11亿人口,大量是富余的农村年轻劳动力,和我国80年代初的状况一样,目前的工资水平仅为我国的四分之一到十分之一,是承接我国劳动力密集型出口加工产业最合适的地方。但一个地方要成为现代制造业加工出口基地,除了工资水平低以外,当地的生产企业还必须具备比较现代化的管理和技术能力,以及国际买家对当地企业的产品质量和按时交货的信心。非洲国家现在遇到的发展瓶颈是,基础设施薄弱,国际买家对非洲企业的管理、技术、产品质量和按时交货的能力缺乏信心。如果我国中央政府和劳动密集加工产业所在的地方政府在“一带一路”和“中非命运共同体”的合作框架下,能够帮助非洲国家学习和吸取中国在招商引资方面的经验,设立工业园区改善基础设施,提供一站式服务,以发展产业集群的方式将我国的劳动密集加工企业吸引过去,非洲也能快速发展起来。

2012年东莞的华坚鞋业在埃塞俄比亚投资设厂迅速获得成功就是一个很好的实例。华坚在国内的工资占总成本的22%,埃塞俄比亚工人的工资水平只有国内的10%,工人生产效率是国内的70%,工资总额实际上只有国内总成本的3%,下降了19个百分点。华坚所有的原材料来自国内,产品全部出口,物流成本从在国内占总成本的2%增加到8%,扣除物流成本高出的6个百分点,华坚在埃塞的厂和国内相比还节省13个百分点。埃塞和许多非洲国家目前处于工业化的早期,大量剩余年轻劳动力滞留在劳动生产率水平极低的农业和服务业,劳动密集加工制造业在未来十年或更长的时间里工资水平基本能够维持不变,去的企业多了,生产规模扩大,物流成本将下降,所以,我国企业到哪儿投资的利润水平还会随着生产规模扩大而上升。

随着我国国内工资水平的上涨,许多上世纪80、90年代转移到我国大陆的台资、港资、韩资劳动密集型加工出口企业已经转移出去,我国自己的劳动密集型加工出口企业则因为不熟悉国外投资环境,缺乏海外经营管理人才而仍滞留国内。劳动密集型加工出口产业集群所在地的政府,可以给企业提供合适发展加工出口产业的国家信息,和承接地政府做好对接,帮助他们学习中国的招商引资经验,设立工业园区,营造良好的投资和经营环境,会同行业协会因势利导,协助我国的企业抱团到那里投资。我国的商务、外交等中央部门和进出口行、开发行、中非基金等金融机构也要在投资保护、签证便利和金融上给予走出去的企业必要的支持。

退出型的第二类产业则包含钢筋、水泥、平板玻璃、电解铝等建材行业。这些产业近些年在我国发展很快,机器设备很新,技术相当先进,生产能力是按满足过去高速增长所需的投资的需要形成的。我国进入到新常态以后,增长速度从过去36年年均9.7%的高速回落到现在7.0%左右的中高速,这些产业在国内也就出现了不少过剩产能。但是,这些产业的产品在非洲、南亚、中亚、拉丁美洲等发展中国家还严重短缺,我国政府可以像支持劳动密集型加工出口产业向非洲转移那样,以同样的方式支持这些富余产能产业中的企业以直接投资的方式将产能转移到“一带一路”沿线、和我友好、基建投资需求大的发展中国家,这样的投资既使这些企业摆脱困境,也帮助那些发展中国家发展,是一个双赢的选择。

 

第四种是“弯道超车型”产业。此类产业的特征是人力资本需求高、研发周期短的新兴产业。相对于一种新药的研发周期可能历时十年以上,成本投入高达10亿美元,信息、通讯产业的软件、手机等,研发周期仅为几个月或一年,则属于人力资本需求高、研发周期短的“弯道超车型”新兴产业。在这类产业的发展上,我国拥有国内市场巨大、科技人才多、和完备的生产加工能力能够把概念迅速变成产品等优势,并已经出现了华为、中兴、阿里巴巴、腾讯等成功的企业。各地政府可以针对这类型企业发展的需要,提供孵化基地、加强知识产权保护、鼓励风险投资、制定优惠的人才和税收政策,支持国内和国外的创新性人才创业,利用我国的优势,推动弯道超车型产业在当地的发展。

 

第五种是战略型产业。这类产业通常资本非常密集,研发周期长,投入巨大,我国尚不具比较优势,但是,其发展关系到我国的国防安全,例如大飞机、航天、超级计算机产业即属于这种类型。战略型产业有一个特性,即它不能完全依靠市场,需要有政府的保护补贴才能发展起来。过去,政府的保护补贴主要是通过对各种要素价格的扭曲和直接配置来实现。十八届三中全会提出全面深化改革,让市场在资源配置中发挥决定性作用,要素价格的人为扭曲将会被消除,今后应由财政直接拨款来补贴这类企业。在美欧等发达国家,不论国防安全型战略产业是民营或国有,也都由政府财政直接拨款来支持其新产品新技术开发,并以政府采购和推广到其他国家来支持其产品的生产。

对战略型产业的扶持是国家行为,应该由中央而不是由地方财政来承担。但是,这类型产业落户在哪个地方,会间接地促进那个地方军民融合的配套产业的技术进步和产业升级,所以,各地政府可以支持鼓励配套产业的发展,并改善基础设施、子女教育、生活环境等软硬条件,来争取战略型产业落户当地,以实现战略型产业和当地产业转型升级的双赢。

在经济新常态下我国仍然处于大有作为的战略机遇期,根据各种产业的特征,发挥好“有效的市场”和“有为的政府”两只手的作用,推动产业转型升级,即使在相对不利的国际外部环境下,我国的经济在十三五期间也仍然能够保持6.5%以上的中高速增长,到2020年前后跨过人均国内生产总值12615美元的门槛,进入到高收入国家的行列,为实现中华民族伟大复兴的中国梦立下一个重要的里程碑。

 

黄益平:怎样才算好的产业政策?

本文系北大国发院黄益平教授在2016年8月21-22日复旦大学“产业政策:总结、反思与展望”会议上的发言。转自微信公众号“中国金融四十人论坛”。

政府是否应该采取产业政策、尤其是应该采取什么样的产业政策?这是关注经济发展的学者经常思考的一个重要问题。产业政策问题的提出,最初可能跟“市场失灵”问题有关。比如,创新成本高、风险大,收益却无法完全内部化,所以发展新兴产业比较难。这样,如果政府采取一些政策措施,也许可以帮助克服市场失灵。但这种干预到底是否有效,学界并无明确的结论。成功的案例当然有,但绝大部分产业政策不成功。二战后一些发展中国家支持的“幼稚产业”,历经几十年还没有成长起来。因此有学者质疑产业政策的价值:难道政府比市场更聪明?

所谓产业政策,是指政府对特定产业的形成和发展所采取的政策干预,这种干预,既可以是各种形式的补贴,也可以是特定的行政与监管手段,总之是要帮助消除新兴产业发展的瓶颈。我不是研究产业政策问题的专家,不过最近一直在思考我国如何实现产业升级、跨越中等收入陷阱的问题。我是从克服市场失灵的角度来理解产业政策的逻辑的,市场能做的还是尽量留给市场。但有效的产业政策究竟长什么样?回答可能见仁见智。我关注的是如下五个方面:顺应市场、不限制竞争、谨慎干预、有退出机制和做事后评估。如果做不到这些,实行产业政策很可能会事倍功半甚至弊大于利。

 

一、产业政策的必要性

对产业政策的作用有争议,原因是多方面的,有理念的因素,也有执行的问题。有时候对同样的产业政策和结果,评价也不一致。比如对于产业政策对“东亚奇迹”贡献的评价,就存在分歧。查默斯•约翰逊(Chalmers Johnson)认为主要是产业政策提升了日本经济的劳动生产率和经济增长率,而希瑟•斯密斯(HeatherSmith)通过对韩国和台湾的研究,却发现主要是市场开放而非产业政策的贡献。另外,香港崇尚自由市场,而新加坡强调政府干预。到底哪一个更好?好像也没有共识。甚至在不同的时期,大家的结论也不一样。

国内一些学者对产业政策抱持怀疑的态度,这比较容易理解。我国每年都有产业政策,比如在2016年,政府决定要继续扶持节能环保、软件、云计算、装备制造和光伏等产业。但回顾一下历史,我们就会发现,成功的产业政策很少。最早的产业政策可能是计划经济年代以钢铁产业为核心的重工业化战略,林毅夫、蔡昉和李周认为这个政策的问题,在于违背了比较优势的原则。当时我国人多、资本少,发展重工业很难。即便以举国之力建立起来了,也无法在成本和质量两个方面实现可持续的竞争优势。

改革开放以来,我国经济取得了惊人的成就,但产业政策似乎依然乏善可陈。要么浪费很多资源,不了了之。要么一窝蜂,在短时间内造成全行业过剩。前者的例子是现在各地方政府响应中央倡导的“大众创新、万众创业”,纷纷开办创业孵化器、高新技术产业园区和产业引导基金。各地的要素禀赋和比较优势千差万别,却要走同一条独木桥,运动式地搞创新,很难避免资源浪费。后者的例子是光伏产业,产能过剩问题已经十分突出。现在中国已成全球最大的光伏生产国和使用国。但如果没有政府补贴,绝大多数光伏企业仍然无法自负盈亏。我现在有点担心新能源汽车可能会重蹈光伏的覆辙。

产业政策容易导致两极化的结果,可能跟我国的经济体制有关。中央出一个政策,上上下下都跟着跑。产业政策的边界不清晰,实际变成了举国体制的产物。不光地方政府很上心,银行也非常积极。很多银行根本不认真做尽职调查,看国家的产业目录放贷款。更重要的是,官员考虑的,是要有看得见、摸得到的举措,效果如何反而变得不那么重要。产业政策很少做事后评估,成功也好,失败也罢,决策官员不需要承担责任。

我关心产业政策问题,主要是因为当前我国经济面临产业升级的挑战。近年经济增速持续下行,背后有周期性和趋势性因素的作用,但最大的变化是过去长期支持经济增长的劳动密集型制造业和资源型重工业失去了活力,现在迫切需要培养和发展新的有竞争力的制造业和服务业,支持下一个阶段的经济增长。所以,现在迫切需要做的,一方面是让已经失去竞争力的旧的产业转型、升级或者退出,另一方面是让新兴产业更快地形成并发展。但世界上绝大部分中等收入国家无法晋身高收入经济的现实,也表明产业升级之路十分艰难。

产业政策能不能发挥一些积极的作用?我理解产业政策的目的,主要还是通过克服“市场失灵”,帮助化解新兴产业发展的瓶颈。当前我国新兴产业发展的障碍有很多,一是技术门槛。无论是新能源还是大数据,新技术研发的成本非常高,单个企业突破的难度很大。二是行业门槛。我国政府对很多产业实行严格的准入标准,特别是在医疗、文化和教育等领域,一般企业很难进入。三是退出门槛。有很多企业已经失去了竞争力,甚至已经沦为僵尸企业,但由于各种各样的原因,退不出。僵尸企业不退出,继续占用大量的资源,也是遏制新兴产业发展的重要因素。产业政策要从降低这些门槛入手,不同的新兴产业所需要的产业政策可能也不一样。

目前全国有四个城市的创新、创业做得有特色:北京、杭州、贵阳和深圳,在这些地方的创新产业的发展过程中,政府所发挥的作用各不相同。在北京的中关村,高校、科研机构云集,发展高新产业有先天优势,政府主要是鼓励科技成果转化。杭州的创新、创业的热潮主要是阿里巴巴的成功带动起来的,形成了一个良性循环的创新生态圈。贵阳发展大数据产业则主要是贵阳市政府推动的结果,贵阳除了电价便宜,本身并不具备突出的优势。到目前为止最成功应该数深圳,已经从一个小渔村成长为中国的创新重镇,成就了一批诸如腾讯、华为和华大基因等全球领先的公司,靠的主要是有效的市场机制。

 

二、互联网金融的经历

近年来,我国的一些新兴产业发展很快,比如生物医药和智能机器,个别企业甚至达到了国际前沿水平。但如果要说已经全球领先的新兴行业,可能只有互联网金融。雷蒙德•佛农(RaymondVernon)曾经提出产品生命周期理论,一个产品通常都会经历研发、生产、成熟、退出这样几个阶段。我国企业生产的大多数产品都是从发达国家引进来的,互联网金融可能是个例外。2004年支付宝上线,2005年宜信成立,我国的互联网金融迄今已经走过了十几个年头。从机构数量、业务种类、交易规模和客户群体看,我国的互联网金融已经在全球占绝对领先的地位。可以说,互联网金融给中国提供了第一次引领全球行业发展的机会。

如今蚂蚁金服已经成为全球最大的互联网金融公司,支付宝不仅已经有三亿个用户,而且已经在120个国家落地。在互联网金融的各个领域都涌现出了一批有一定影响力的企业,比如,第三方支付领域除了支付宝,还有微信支付。网络贷款领域有个体网络贷款(P2P)形式的拍拍贷、宜人贷和人人贷,有微贷形式的蚂蚁微贷和微粒贷。网络投资领域有投资理财平台陆金所、招财宝和铜宝街,众筹平台有点名时间和天使汇。唯独在网络货币领域尚未出现有影响力的公司,但从央行到企业,大家都在积极探索区块链的实际应用,包括创造新型数字货币的可能性。

“北京大学互联网金融发展指数”表明,自2013年1月以来,全国的互联网金融业务一直保持环比接近6%的增长速度,大致一年翻一番。目前看,互联网金融发展的地区性差异十分明显,沿海地区比内陆地区发达许多。地级市的数据显示,杭州是我国互联网金融的中心城市,离杭州越远,发展水平越低。但这两年趋同的势头也很明显,即发展水平低的地区增长更快。另外,从年龄段看,推动互联网金融增长的主要是年轻人,特别是出生在上个世纪八、九十年代的群体。

互联网金融并不是在政府的主动扶持下形成和发展起来的,而是市场自发行为的结果。关于互联网金融究竟是真实的创新还是虚假的泡沫的争论还远未结束,不过互联网金融快速发展,得到了两个逻辑因素的支持。一是解决了市场的一个痛点。支付宝横空出世,是因为当时淘宝使用银行的支付系统,但费事、耗力、还容易出差错。而P2P平台受到热烈追捧,一方面是因为老百姓缺乏好的投资机会,另一方面是因为一些人根本不可能从银行获得贷款。我国大约有60-70%的中小企业和个人没有获得良好的金融服务。互联网金融就弥补了这一块市场空白。

二是互联网为解决金融难题提供了一种可能性。金融的本质是资金的融通,最大的困难是风险定价。互联网技术的核心工具是移动终端和大数据分析,前者可以帮助获客,后者能够协助尽职调查。而且互联网技术具有长尾效应的特征,一旦系统建立,服务新的客户的边际成本几乎为零。所以,与传统金融形态相比,互联网在推广数字普惠金融方面的优势更加突出。

互联网金融行业为我们思考产业政策提供了一个案例。政府没有为这个行业的发展提供补贴,但监管部门相对容忍的立场提供了宽松的发展环境,否则互联网金融也不会有今天的局面。但反过来,近年来,互联网金融特别是P2P行业风险频发,也跟监管缺位有关。P2P行业发展近十年,至今还没有一个监管框架。导致很多平台或者在黑暗中摸索,或者浑水摸鱼,甚至劣币驱良币,好公司反而活不下去。假如有监管的话,像e租宝这样的高风险平台应该是可以被剔除出去的。而现在监管部门突然要求所有P2P平台在短期内从信用中介转为信息中介,这给行业发展造成了很大的困扰。所以,加强新兴产业的行业规范与健康发展,特别是平衡创新与风险,也应该成为产业政策的重要内容。

 

三、有效产业政策的条件

我国在改革开放期间其实有一项非常成功的产业政策,那就是支持劳动密集型的制造业发展的政策。在上个世纪八十年代初期,农业改革的成功不仅提高了农民的收入,还产生了许多农村剩余劳动力。为了发展劳动密集型制造业,政府首先在南方开设了经济特区,对外国投资企业提供税收、资金、能源和土地方面的优惠,后来还一度把这样的政策推广到内资企业和全国各地。这项政策非常成功,上个世纪九十年代中,我国在全球劳动密集型出口市场上的份额已经达到四分之一。在加入WTO之后,中国很快就变成了全球制造业中心。因此,说这项产业政策成就了“中国奇迹”,也并不为过。

但既然绝大部分的产业政策都不成功,如果过去的做法不改变,新的产业政策获得好的结果的可能性也不大,甚至有产业政策还不如没有产业政策。所以,无论是学者还是官员,在考虑制定新的产业政策之前,都应该对过去的不成功的做法进行很好的总结和反思,提出一些切实有效的改进办法,把小概率事件变成大概率事件。

 

那么产业政策这样做才能变得有效?我想到五个方面的要素:

第一,顺应市场。产业政策应该顺势而为,而不应逆水行舟。如果新兴产业不能符合比较优势或者不能解决市场的痛点,即便把产业建立起来了,也无法发展。我国在改革开放之前建立的重工业,就不符合当时的比较优势。但这可能是很多发展中国家产业政策的一个通病,既然是发展新兴产业,都想一步迈到世界前列去。林毅夫、鞠建东和王勇在最近的研究中提出发展新兴产业也必须顺应比较优势,是一个非常重要的政策思想。支持劳动密集型制造业的政策为什么成功?归根到底还是因为它符合当时的比较优势。当然,如何适当超前地选择符合比较优势的产业作为扶持对象,仍然是说起来容易、做起来难。

 

第二,不限制竞争。国家扶持的是特定的产业,而不应是特定的企业,政府补贴某一个创新环节,应该让任何做得好的企业都有机会获得。更重要的是,这些企业仍然应该在同一个市场上公平竞争,优胜劣汰。过去国家采取产业政策支持家电和汽车等行业的发展,不但选定重点支持企业,还不许其它企业进入,是很糟糕的做法。政府选择优胜者,自然容易引发对公平性的怀疑。现实中也有不少企业为了获得政府政策的支持,把工作的重点放在了政府公关而不是研发创新上。张晓波和合作者的研究就发现,我国政府的大部分创新补贴流向了创新比较少的国有企业,这就说明关系比创新重要。

 

第三,谨慎干预。干预的目的只有一个,就是消解产业形成和发展的瓶颈。政府干预一个产业的手段有很多,可以选择补贴,也可以选择管理准入门槛,补贴也可以选择不同的环节。比如现在支持新能源汽车,政府的选择是撒胡椒面式地补贴后端的消费者。这当然可以让生产商有利可图,继续投入研发活动。但这可能不是最佳的政策选择。新能源汽车的技术瓶颈在电池,一是成本,二是寿命,三是安全性。我国的新能源汽车能不能形成国际竞争力?关键还是看电池技术能否获得突破性的进展。国家应该把资金和科研力量集中起来支持前端的电池研发,也许这比分散地支持所有的汽车企业各自为政搞开发更加有效?

 

第四,要有退出机制。我国支持劳动密集型制造业的政策能够获得成功,除了符合比较优势和不限制竞争之外,就是及时退出。产业政策是临时帮助新兴产业形成的,不是长期支持它们发展的。很多国家的“幼稚产业”一直成长不起来,就是因为政府把这些重点企业保护了起来。保护政策一直不退出,这些所谓的“创新企业”也就变成了一个特殊的利益群体,可以躺在国家政策的身上讨生活,哪里还会有创新的动力和能力?所以,在制定任何一个产业政策的时候,都必须同时设计一个退出机制。过了一段时期,如果新兴产业还是没能发展起来,就应该果断放弃,不应该让它变成国家长期的负担。

 

最后,做事后评估。地方执行产业政策,要么大家都跟着中央跑。中央倡导发展新技术产业,各地不顾当地的实际情况,全国都下同一盘棋。要么换一茬官员就改一套思路,没有一套方案能够坚持到底。说到底,还是干部评价体系除了问题,虽然政绩至上,做的都是表面化的文章,决策者并不承担政策后果。以工信部出台政策支持婴儿奶粉为例,最后国家的钱是产生了预期的目的、打了水漂还是进了特定个人或是机构的腰包,反正我是完全无从得知。所以,要执行产业政策,首先应该设立评估制度,特别是请第三方机构对每一项产业政策的效果做独立评估。决策官员必须承担相应的责任。

(本文来源:正和岛 题图来源:发改委网站 图片编辑:曹立媛 编辑邮箱:shguancha@sina.com)